案例概要：

2022年1月25日，在[2022] EUECJ C-638/19P一案中，欧盟法院（以下简称“法院”）认定欧盟委员会有权依据TFEU第108条，针对瑞典投资者与罗马尼亚投资争端仲裁裁决下的损害赔偿是否构成TFEU第107（1）“国家援助”作出决定（该决定的作出阻碍ICSID仲裁裁决的执行）。该判决的作出将影响欧盟成员国投资者在成员国内部执行投资仲裁裁决。（点击“阅读原文”获取本案相关法律条文）

案件背景：

本案争议源自于瑞典投资者与罗马尼亚的投资争端。2005年7月28日，瑞典投资者（后文称"仲裁申请人"）依据瑞典与罗马尼亚之间签署的双边投资协定第7条向ICSID申请仲裁，以此请求因罗马尼亚废除税收激励措施（2004年废除）造成的损害赔偿。

ICSID的仲裁程序开始于2005年，即罗马尼亚加入欧盟之前，仲裁申请人认为（ICSID仲裁庭也认可），罗马尼亚在加入欧盟前，为符合欧盟国家援助规则的标准，并完成第六章竞争政策谈判，便废除了某些经济激励措施，以期消除可能构成国家援助的措施。该激励措施的废除损害仲裁申请人的投资。

2007年1月，罗马尼亚加入欧盟。2013年，ICSID仲裁庭裁定罗马尼亚废除了税收激励措施，未及时通知申请人，也未能确保申请人的投资得到公平公正的对待，违反双边投资协定。裁定罗马尼亚政府支付约1.78亿欧元的赔偿，该项赔偿考虑到申请人在2005年至2009年期间所遭受的损失。罗马尼亚部分支付了ICSID的裁决。

然而，在2015年，欧盟委员会通过一项决定【C（2014）3192】，要求罗马尼亚立即暂停任何可能执行该仲裁裁决的行动，理由是向单一经济单位支付[仲裁]裁决的赔偿金，构成TFEU（Treaty on the Functioning of the European Union）第107（1）条所指的与内部市场不符的 "国家援助"。根据该决定的第2条。禁止罗马尼亚进一步支付该项赔偿，并命令收回已经支付的金额。

简而言之，委员会认为，如果罗马尼亚没有废除相关的激励措施，支付该损害赔偿将构成了国家援助。

2019年6月，普通法院撤销了委员会的决定，理由是所有与激励措施有关的事件都发生在罗马尼亚2007年加入欧盟之前，获得赔偿的权利产生于罗马尼亚在2005年废除激励措施之时，ICSID的裁决旨在对激励措施的撤销进行追溯性补偿。因此，获得赔偿的权利是在罗马尼亚废除税收激励措施时产生的。由于欧盟国家援助规则在罗马尼亚加入欧盟之前并不适用，委员会不能行使这些规则赋予它的权力。此外，法院认为，在罗马尼亚加入欧盟之后支付的赔偿金代表了2005年产生的损害赔偿权的执行。

委员会不服该判决，随后于2019年8月向欧盟法院提出了上诉，要求撤销普通法院做出的判决。委员会的提出三点上诉理由：

第一，普通法院认定“委员会无权作出该决定”是错误的。主要有两个部分的理由：一，依据TFEU 第108条的规定，委员会有权针对是否构成107（1）条项下国家援助做出审查。二是该决定违反了欧盟加入法（Act of accession）附件五第二章。

第二，普通法院作出的关于欧盟法不适用于处理仲裁裁决中的损害赔偿问题的决定是错误的。依据欧盟加入法第二条以及欧盟法中属时适用（Applicable ratione temporis）的规则以及欧盟协定（Europe Agreement）的约定，欧盟相关法律与规则应当适用。

第三，普通法院对于该赔偿不构成一种“优势”（advantage）的理解是错误的，在认定相关赔偿不构成“竞争优势”时，普通法院没有审查有关抗辩理由。

双方观点及理由：

（一）上诉理由的受理

委员会提出的第一点的第一部分以及第二点上诉理由不能被采纳，甚至上述理由无效，理由如下：

第一，关于上诉理由中国家援助的授予时间，本质上是关于属于事实问题的查证，不属于法律问题。因此，该部分不能成为上诉内容。普通法院经审查认为仲裁裁决中，仲裁申请事由发生时间是在罗马尼亚加入欧盟之前，即该国违反双边投资协定，废除相关的税收激励政策。因此，普通法院认为支付赔偿金仅仅是在先权利的体现，不能构成TFEU第107（1）的具有利益偏袒的国家援助，这足以成为裁定委员会所作决定无效的理由。此外，上诉理由没有说明判决中哪些理由因为法律错误而无效。

第二，委员会认定国家援助是以支付赔偿金的形式作出的，该种观点是错误的。委员会作出的有争议的决定认为，国家援助既不是因为损害赔偿权产生的，也不是源自仲裁裁决，而是由于在罗马尼亚加入欧盟之后再支付赔偿金形成的，因此，委员会有权审查在加入欧盟之前采取的能构成国家援助的措施，该观点因无效必须被驳回。

第三，委员会提出“违反欧盟协定”的观点不能被采纳或是无效的。首先，委员会必须承认，普通法院正确地认定案件中可能的国家援助是发生在罗马尼亚加入欧盟之前。其次，由于判决主要基于TFEU第107条和第108条作出的，委员会不能在上诉中以欧盟协定为依据，试图改变判决的法律基础。欧盟的司法机关不能以不同的法律基础替代判决中的法律基础。

因此，委员会提出的第一点上诉理由的第一部分、第二点上诉理由都应当不予受理。

委员会认为，第一项上诉理由的第一部分以及第二点上述理由应当被受理。

（二）上诉理由的审理

1.  第一点上诉理由的第一部分：

1.1 委员会认为其有权作出该决定。

关于委员会是否有权依据TFEU第108条通过该项有争议的决定取决于罗马尼亚采取的某些措施能构成国家援助的日期。本案中，仲裁申请人只有在仲裁裁决依据国内法能予以执行的情况下才获得赔偿权利。废除有关税收激励计划而获得的无条件支付损害赔偿金的权利，源于该裁决，以及要求罗马尼亚执行该裁决的国内法。因此，委员会有权针对罗马尼亚所支付的赔偿（无论是自愿亦或是被迫的）是否构成国家援助作出决定，理由是该“国家援助”（可能构成的）是在罗马尼亚加入欧盟之后给予的。

需要强调的一点是，必须考虑到有必要确保《欧盟协定》第64(1)(iii)条和TFEU第107(1)条规定的国家援助禁令不会被对成员国有约束力的双边投资条约中的仲裁条款规避。普通法院没有考虑到这一情况。

1.2  仲裁申请人认为委员会无权作出决定

获得损害赔偿的权利产生于造成损害的事件发生之日，任何随后的事件都是偶然的，不改变在造成损害的事件之日确定的权利的性质或价值。仲裁裁决所确认的获得赔偿的权利产生于2005年2月22日，当时罗马尼亚违反了双边投资条约废除了有争议的税收激励措施，因此，委员会无权根据TFEU第108条通过有争议的决定。

本案中仲裁裁决并不产生在罗马尼亚未加入欧盟之前不存在的权利，而是应当被理解为一项声明。即罗马尼亚加入欧盟之前存在的权利受到侵犯。无论是司法还是仲裁，都是对实施该非法行为时产生权利和义务的宣告。

此外，依据ICSID公约第54条，罗马尼亚必须承认与执行仲裁裁决。

2.  第二点上诉理由：

2.1 委员会认为

（1）该裁决不能被视为承认赔偿权自罗马尼亚废除有关税收激励措施之日产生;《欧盟协定》适用于本案。

由于仲裁程序在罗马尼亚加入欧盟之日尚待进行，根据仲裁庭的裁决，仲裁申请人寻求2005年至2011年期所遭受的损害。因此，仲裁裁决的作出需要适用欧盟法律，因为它确立了罗马尼亚在加入欧盟之前不存在的权利，并通过经济评估确定了赔偿数额，因此，该裁决的效力产生了未来影响，具有未来效力。

废除税收激励与仲裁裁决是两项独立的法律行为。第一项是确保《欧盟协定》第64条第一款第三目的执行，第二项是为了赔偿因废除与该规定不相符的措施造成的损失。该种情况和2004年委员会诉理事会（C-110/02，EU：C：2004：395）判决所审查的情况类似，在该案中，法院认为欧盟法律禁止通过第二项法律行为规避委员会宣布国家援助与国内市场不兼容的决定。

（2）本案与Achmea判决（C-284/16， 欧盟：C：2018：158）相类似仲裁取代欧盟司法制度，解决欧盟法律领域争端的案件。因此，普通法院违反了TFEU第267条和第344条。

Achmea案件涉及1992荷兰-捷克斯洛伐克 BIT，其中也有国际仲裁解决争端条款。2004年5月，捷克斯洛伐克加入了欧盟，并在同年为响应国家对私人医疗保险市场自由化的要求，荷兰保险集团的子公司Achmea在斯洛伐克共和国成立了一家公司以出售私人医疗保险。2年后，捷克斯洛伐克市场改革开了倒车。Achmea主张其遭受经济损失，援引了1992荷兰-捷克斯洛伐克BIT中投资的仲裁条款，于2008年对捷克斯洛伐克提起了仲裁程序，仲裁庭于2012年裁定Achmea获赔2210万欧元。该案被诉至欧盟法院。欧盟法院解释说，《欧盟条约》的目的之一是确立欧盟法律高于成员国法律的优先地位，以及通过成员国法院和法庭以及欧盟法院运作的司法系统，以“确保欧盟法律解释的一致性和统一性”。仲裁庭的争议与欧盟法律的解释或适用有关，仲裁庭并不属于欧盟的司法系统内，仲裁裁决不由成员国法院审核。鉴于此，若允许在欧盟体系外进行仲裁可能妨碍争端以确保欧盟法律充分有效的方式解决，因此欧盟法院裁定双边投资条约的仲裁规定与欧盟法律不符。

2.2  仲裁申请人认为

（1）TFEU第107条和第108条，不适用于罗马尼亚加入欧盟之前给予的援助措施；《欧盟协定》不适用。

在本案中，仲裁裁决的做出是基于申请人在罗马尼亚加入欧盟之前即存在的权利受到侵犯。损害赔偿的支付也不产生未来效力，而只是代表赔偿权的执行，而赔偿权只是由仲裁裁决确认和量化。

违反双边投资条约和裁定损害赔偿不构成两项单独的法律行为。因此不能与2004年6月29日委员会诉理事会案件相提并论。仲裁裁决所给予的赔偿旨在补偿因违反双边投资条约而遭受的损害。

诚然《欧盟协定》是欧盟、其成员国和罗马尼亚缔结的国际协定，是欧盟法律的一部分。然而，在罗马尼亚加入欧盟之前，这种协定并不构成该国欧盟法律的一部分。

（2）Achmea判决（C-284/16， 欧盟：C：2018：158）结论不适用本案。

该判决涉及成员国同意将涉及欧盟法律的解释和适用的争端从欧盟司法系统中排除的情况。然而，这里的情况并非如此，因为首先，罗马尼亚在向仲裁庭提起诉讼时不具有成员国的地位，其次，《欧盟协定》不属于罗马尼亚的欧盟法律范围。

法院认为：

（一）受理

第一点上诉理由的第一部分以及第二点上诉理由属于法律问题。

法院可以对此进行审查。依据TFEU第256条第1款和《欧盟法院规约》（Statute of the Court of Justice of the European Union）第58条，上诉仅限于法律问题。但当普通法院对事实和证据进行了法律定性并对法律后果作出裁决时，上诉法院的审查范围将延伸至审查普通法院是否依据正确的法律标准衡量该事实。

本案中，第一点上诉理由的第一部分以及第二点上诉理由提出的问题，即仲裁裁决中判定的因违反双边投资协定所产生的损害赔偿，若依据TFEU第107（1）的规定，授予该项“国家援助”（可能构成的）的日期是按照委员会的意见认定为仲裁裁决依据国内法被实际执行的日期，亦或是按照仲裁申请人的观点认定为该税收激励政策被废除的日期。上述问题涉及TFEU第107（1）中国家援助授予日期的确定以及审查普通法院是否正确地解释和适用该条文以及对事实的梳理，以此确定“授予”援助的日期是否在该条文的含义范围内。因此该问题属于法律问题。

（二）上诉理由的审查

1.  委员会所作的决定中受益人接受“国家援助”的权利的产生时间。

判断委员会是否有权依据TFEU第108条通过该决定，需要确定构成《欧盟条约》第107（1）条受益人接受国家援助措施的权利的日期。上诉法院认为，诚然，仲裁裁决所裁定的赔偿，是为了补偿仲裁申请人因罗马尼亚废除有关措施而遭受的损失，其根源在于废除。依据“国家民事责任法”产生的原则，该赔偿权在该制度废除之日产生。

构成 TFEU第107（1）规定的“国家援助”需要满足四个条件。国家或通过国家资源进行干预，干预可能影响成员国之间的贸易，给受益人带来优势（好处）， 并破坏了或者威胁了公平的竞争环境。

第107（1）没有区分国家援助的原因和目标，而是根据其效果定义。确定以某种措施给予受益人接受国家援助的权利的日期的决定性因素似乎是这些受益人获得接受这种援助的明确权利和国家给予援助的相应承诺。正是这一日期，这种措施有可能破坏竞争并影响成员国之间的贸易。

在本案中，必须指出，废除据称违反双边投资条约而遭受的损失获得赔偿的权利只有通过仲裁裁决才给予。只有在仲裁各方根据双边投资条约第7条的仲裁条款为此目的提起的仲裁程序结束时，仲裁才得以进行。申请人才能能够获得该补偿的实际支付。

有关赔偿的权利也完全是由该仲裁庭作出的仲裁裁决所授予的，它支持仲裁申请人提出的要求，不仅认定了该权利的存在，而且还量化了其数额。因此，普通法院裁定，仲裁裁决所涵盖的国家援助的权利是在废除税收激励之日产生的，在法律上是错误的。

2.  委员会依据TFEU第108条作出决定的权限

TFEU第108条中委员会拥有的权利将不受是否构成“国家援助”的调查结果的影响。TFEU第108条建立了对于可能构成第107（1）规定的“国家援助”措施的“事先控制制度”。因此，委员会作出该决定是为了确定本案中所提及的“支付赔偿金”是否构成该种国家援助。委员会有权通过该决定。

3.  本案与Achmea案的关系

普通法院认定本案与Achmea案无关的观点是错误的。

在Achmea案的判决中，法院认为TFEU第267条和第344条应当被解释为排除两成员国之间缔结的国际条约中关于一国投资者与另一成员国投资纠纷交由仲裁庭管辖的条款。通过此类协议，其缔约方成员国同意将其从本国法院的管辖权中移除，以及依据TEU（Treaty on European Union）19（1）条第二项建立的有关欧盟法律争议所涵盖的领域内司法补救措施体系中剔除，以确保关于欧盟法律适用和解释的争议获得有效解决。

本案中，从罗马尼亚加入欧盟之日起，欧盟法包括TFEU第107条、108条可以适用于罗马尼亚。从本案的情况看，仲裁庭裁决的损害赔偿金并不局限于罗马尼亚尚未加入欧盟之前发生的损害。

ICSID仲裁庭并不构成欧盟司法系统的一部分。首先，该仲裁庭不是TEFU第267条意义上的“成员国的法院或者法庭”；其次，根据ICSID公约第53条和54条，仲裁裁决不受成员国法院对其是否符合欧盟法律审查的限制。

TEU19（1）第二项要求成员国在欧盟法所涵盖的领域建立欧盟司法系统。自罗马尼亚加入欧盟之后，欧盟司法系统将取代了该争端解决机制（可能涉及欧盟法律解释或者适用的）。从该时间点起，欧盟 的司法救济制度将取代该仲裁程序，罗马尼亚关于将投资争端提交仲裁庭解决的同意将不再产生效力。

（三）总结：

基于上述理由，上诉法院裁定撤销普通法院的判决，支持上诉理由的第一点的第一部分以及第二点的两部分即（1）委员会有权依据TFEU第108条作出该决定。（2）欧盟法适用。

将该案发回普通法院，由其对尚未作出裁决的抗辩（例如案件实体部分，针对仲裁裁决下损害赔偿金是否构成TFEU第107条的“国家援助”问题）和论点作出裁决。

总结与评析：

欧盟法院认为欧盟国家援助规则适用于罗马尼亚支付的赔偿，因此支持委员会的相关权限。至于 Achmea 的相关性，由于欧盟法院根据第一个问题已经得出结论并推翻普通法院的裁决，欧盟法院认为没有必要对该问题作出裁决。然而，值得注意的是，欧盟法院指出了Achmea与本案无关联的观点是错误的。由于仲裁申请人寻求的赔偿并不完全局限于罗马尼亚2007年加入之前遭受的损害（因为此类损害的相关期限延长至2009年），因此不能认为仲裁程序完全受限到加入前时期。

尽管本案具有针对性，但本案判决预示了一个问题，即对于希望在欧盟内执行欧盟内部仲裁裁决的欧盟投资者来说，委员会可能会在国家援助背景下援引Achmea论点，这将不利于仲裁裁决的执行。