2019年10月24日，在Autostrada Wielkopolska S.A v European Commission, Case T-778/17一案中，欧盟法院裁定波兰对外国企业的征收补偿款被视为国家援助，欧盟委员会与波兰之间针对反国家援助措施的进行磋商而排除涉案企业参与程序，最终作出不利于征收补偿企业的决定的做法不属于违反正当程序，理由是与国家援助有关的行政程序仅针对欧盟和有关成员国，接受援助的企业在该程序中仅被视为利害关系方，其本身无权以与上述成员国相同的方式与欧盟委员会进行对抗性辩论，而不像一般诉讼一样享有正当程序保护。
一、背景介绍
1997年，经过公开招标，波兰向申请人Autostrada Wielkopolska SA授予了某段高速公路段的建设和运营特许权，有效期为40年。根据《特许权协议》，申请人对该公路的建设和运营的外部资金自担费用和风险，并有权对高速公路的使用者收取通行费，还可以提高通行费率，但不超过按车辆类别定义的最高通行费。
波兰于2004年加入欧盟后，将欧盟于1999年颁布的关于对重型卡车收费的指令（Directive 1999/62/EC）转换为波兰法律，而该指令规定对于使用某个路段而言不得同时收取通行费和使用费，而波兰于2005年立法取消了该双重收费。之后，重型货车（HGV）只要持有收费卡，在波兰使用国道即免除特许协议所涵盖的高速公路通行费。根据该法，申请人因此而造成的收入损失由波兰补偿，额度是特许持有人有权获得相当于通过有收费卡的HGV的实际乘车次数乘以与HGV每种类型的特许持有人所商定的影子通行费率而获得的金额的70％以抵消高速公路上的HGV交通量的预期增长部分，而且影子通行费率不能超过适用于相应车辆类别的实际费率，并应在特许协议中确定补偿方法。申请人在与波兰当局进行谈判之后，在《特许权协议》2005年的附件6确定了补偿方法和影子通行费率。
波兰国家公路和高速公路总局于2007年致函通知申请人，主张对附件6所作的推定的正确性存有疑问，因此其不接受建议的调整后的影子通行费率。虽然如此，但根据该附件6的规定，申请人仍然继续每月领取影子通行费。之后，波兰基础设施部长在2008年声明退出附件6，并主张该附件是基于错误认识而订立的。波兰主张申请人使用过时的1994年的流量和收入预测导致其结论比实际收费模型IRR更高，为10.77%；而根据波兰基础设施部委托普华永道编写的2004年的数据，其内部收益率为7.42%。因此，申请人获得了超额影子通行费补偿，并拒绝偿还波兰。因此波兰对其提起诉讼以追回该超额补偿。
同时，申请人提起仲裁，主张波兰中止附件6违约，而仲裁庭于2013年裁决附件6有效，申请人胜诉，波兰应尊重该附件的规定。在2018年波兰法院驳回了波兰对仲裁庭裁决的异议，而该案正在走上诉程序。
2012年，波兰将其修订立法而以影子通行费的形式向申请人提供的补偿其收入损失的经济补偿措施通知了欧盟委员会，而欧盟委员会于2017年通过了关于这个问题的决定（Commission Decision (EU) 2018/556 of 25 August 2017），将定性为非法国家援助，违反《欧盟运行条约》TFEU第108条第3款，与欧盟内部市场不相容，并且波兰应当从申请人处索要回补偿款。
对此，申请人向欧盟法院提出申请，主张欧盟委员会侵犯了其应有的正当程序权，行政合理性，以及其合法预期的保护的原则，特别是侵犯了申请人参与行政程序的权利。此外，申请人还主张欧盟委员会使用不正确的标准评估经济利益的存在并明显错误地应用该标准，以及未能正确应用私人投资者标准并未能提供充分的理由说明，因此违反TFEU第107条第1款，错误认定了国家援助。
在此主要分析本案涉及的正当程序（due process）即辩护权（right of defence）方面的问题。
二、法院认定
1、适用的法律
欧盟法院认为，根据Frucona Košice v Commission, T-103/14，在法律程序中辩护权是是欧盟法的一项基本原则，即使没有明文规定也必须要予以尊重。但是，依照Frucona Košice v Commission, T-103/14,案，与国家援助有关的行政程序仅针对有关成员国，接受援助的企业在该程序中仅被视为利害关系方（interested parties），其本身无权以与上述成员国相同的方式与欧盟委员会进行对抗性辩论，并且即使在该程序中成员国与接受援助的企业之间有不同的利益也如此。因此，利害关系方的角色是行政程序中的信息来源的作用，因此，有关各方仅有权根据案件情况在适当的范围内参与行政程序，而不与一般诉讼一样享有辩护权。（However, the administrative procedure relating to State aid is initiated solely against the Member State concerned. Consequently, the undertakings receiving aid are regarded solely as ‘interested parties’ in that procedure and they cannot themselves seek to engage in an adversarial debate with the Commission in the same way as is offered to the abovementioned Member State (see judgment of 16 March 2016, Frucona Košice v Commission,T‑103/14, EU:T:2016:152, paragraph 52 and the case-law cited). That conclusion is inevitable even if the Member State concerned and the recipient undertakings thereof, may have diverging interests in the context of such a procedure (see judgment of 16 March 2016, Frucona Košice v Commission, T‑103/14, EU:T:2016:152, paragraph 54 and the case-law cited).）。
在这方面，根据TFEU第108（2）条和Regulation (EC) No 659/1999第6（1）条，当欧盟委员会决定启动反国家援助的正式调查程序时，它必须给利害关系方提供发表意见的机会，而依照Commission v Freistaat Sachsen, C-334/07案，该规则具有TFEU第263条所指的基本程序要求的性质，而关于此项义务，依照Frucona Košice v Commission, T-103/14案，在《官方公报》上刊登公告是通知有关人员该程序将要启动的适当手段，其唯一目的是从有关人员那里获得欧盟委员为行动所需的所有信息。
此外，根据Regulation No 659/1999第6条第（1）款，程序的启动决定里需要描述事实和法律的相关问题，包括欧盟委员会方面的初步评估，并指出欧盟委员会为什么怀疑该措施与欧盟内部市场不兼容。由于正式调查程序的目的是使欧盟委员会能够深入研究并弄清在决定启动程序时所提出的问题，特别是通过从有关成员国和其他利害关系方征求意见而使欧盟委员会得知出现了什么新的因素或其分析发生了什么变化。在这方面，根据France and Orange v Commission, T-425/04 RENV andT-444/04 RENV，欧盟委员会的最终决定可能与启动正式调查程序的决定有所不同，但是该不同点不会影响最终决定的合法性。
然而，依照Kuwait Petroleum (Nederland) v Commission, T-354/99案，欧盟委员会必须在不对有关援助进行提供最终分析的情况下即充分界定其调查框架，以免使利害关系方提出其评论的权利丧失意义。尤其是，依照Commission v Freistaat Sachsen, C-334/07 P，如果在欧盟委员会作出决定之前成员国通知拟议援助的法律规则发生了变化，则欧盟委员会有义务基于新规则请利害关系方就有关援助与这些规则的兼容性发表意见。根据UPF v Commission, T-747/17，欧盟委员会一旦通过了决定开启正式调查程序的决定，若该决定是基于不相容的事实或对这些事实的不正确的法律分类，则欧盟委员会必须通过更正决定或新的开启调查决定来改变其立场，以使利害关系方可以提交有用的意见。依照UPF v Commission, T-747/17，只有当欧盟委员会决定开启调查后，根据事实或对这些事实（这些事实需对评估援助是否存在或与欧盟内部市场是否相容具有决定性作用）的法律描述改变其论证时，则其必须更正或延长开启调查决定，以使利害关系方可以提交有用的意见。（Nevertheless, the Commission must, however, without being required to submit a final analysis of the aid in question, define sufficiently the framework of its investigation so as not to render meaningless the right of interested parties to put forward their comments (judgment of 31May 2006, Kuwait Petroleum (Nederland) v Commission, T‑354/99, EU:T:2006:137,paragraph 85). The Court has in particular held that, where the legal rules under which a Member State had notified proposed aid changed before the Commission takes its decision, the Commission had, with a view to giving its decision, as it was obliged to do, on the basis of the new rules, to ask the interested parties to express their views on the compatibility of that aid with those rules (see judgment of 11 December 2008, Commission v Freistaat Sachsen,C‑334/07 P, EU:C:2008:709, paragraph 56 and the case-law cited). It has also been held that it is not only if the Commission realised, once a decision to open the formal investigation procedure has been adopted, that that decision is based either on incomplete facts or on an incorrect legal classification of those facts, that it had to be able, even be under an obligation, to alter its position by adopting a correction decision or a new opening decision, in order to allow the interested parties to submit useful observations (see, to that effect, judgment of 30 April 2019 in UPF v Commission, T‑747/17, EU:T:2019:271,paragraph 76 and the case-law cited). It is only when the Commission changes its reasoning, following the decision to open an investigation, on facts or a legal description of those facts which prove decisive in its assessment of the existence of an aid or its compatibility with the internal market, that it must correct the opening decision or extend it, in order to allow the interested parties to submit useful observations (see, to that effect, judgment of 30 April 2019, UPF v Commission, T‑747/17, EU:T:2019:271, paragraph 77).）。
2、法律的适用
法院认为，正如申请人所述，本案与大多数有关国家援助的案子不同，因为别的国家援助案件中援助国与受援助方的利益一致，但是本案中波兰与申请人之间的利益存在分歧甚至互相冲突,，而且波兰主张本措施只要可以使申请人获得超额补偿即构成违背欧盟内部市场的国家援助。
因此，欧盟委员会给申请人提出意见的机会很重要，这能澄清该措施是否构成国家援助以及是否与欧盟内部市场不相容。鉴于申请人由于通行费的豁免而有权获得补偿并且其与波兰之间就这种补偿的范围存在争议并在波兰法院审理，该程序义务显得尤为重要。在这种情况下，欧盟委员会有责任来特别尊重申请人参与行政程序的权利。然而，虽然欧盟委员会在官方公报上发表了开启调查决定并邀请申请人提意见，但是，在那之后欧盟委员会没有给申请人机会在仲裁裁决之前的大约3年内提交意见，而是数次与波兰交换了意见却没有让申请人参与进来。特别是，欧盟委员会在2014年将申请人的评论转发给了波兰，并于2015年收到了波兰的评论后又两次致函波兰向其提供了更多信息并受到波兰答复，二者还进行了电话会议，而其后波兰又提供了更多信息。考虑到开启调查决定后欧盟委员会与波兰的交流持续时间和强度，欧盟委员会本给予申请人再次提出评论的机会但却没有这么做，其在2014年收到波兰的评论后未能充分使申请人参与行政程序，因此未能特别尊重申请人参与行政程序的权利。
然而，尽管无论这一事实多么令人遗憾，其都不导致欧盟委员会于2017年通过的关于这个问题的决定（Commission Decision (EU) 2018/556 of 25 August 2017）被废除，而即便没有该过失，欧盟委员会的做法也不会不同（However, the fact that the Commission failed to involve the applicant in the exchanges with the Republic of Poland which took place after the opening decision, however regrettable it may be, is not such as to lead to the annulment of the contested decision in so far as, in the circumstances of the case, in the absence of such an omission, the legal analysis adopted by the Commission in the latter decision could not have been different.）。
首先，欧盟委员会于2014年在《官方公报》上发表了开启调查决定，并邀请利害关系方对通知措施发表评论，而申请人发表了意见。在这方面，开启调查决定以足够准确的方式提及了本案中的有关事实和法律要素，包括初步评估并阐明了导致欧盟委员会对计算方法、授予申请人的补偿金、补偿水平以及所通知措施与欧盟内部市场的兼容性产生怀疑的原因。具体而言，（1）欧盟委员会怀疑实际收费模式的内部收益率；（2）申请人适用1999年而不是2004年的流量和收入预测；（3）如果实际收费模型的内部收益率高于引入影子收费系统之前的项目内部收益率则将导致过度补偿。
其次，欧盟委员会在其决定中没有以争议的决定对事实或这些事实的法律分类作为决定依据，这与UPF v Commission, T-747/17案的情况不同，在开启调查决定中未提及这一点，在开启调查决定后波兰也没有传达这一点。
第三，法院驳回申请人主张的仲裁中提交的证据应在程序的行政阶段由欧盟委员会进行审查的论点，理由是申请人没有具体说明所涉证据的性质，而且欧盟委员会已适当获悉仲裁庭裁决的存在及其内容。
因此，欧盟委员会在开启调查决定中已经充分定义了其审查框架，并因此使申请人能够向其提供有关事实和这些事实的法律分类的所有相关信息，而这些信息在有争议的决定中起决定性作用。因此，不能证明如果欧盟委员会在开启调查决定后与波兰进行了交流则欧盟委员会允许申请人提交进一步的意见，而这会对涉案决定的法律基础产生影响。
因此，法院的结论是欧盟委员会没让申请人参与其与波兰之间的程序这一过失并不导致2017年通过了关于这个问题的决定（Commission Decision (EU) 2018/556 of 25 August 2017）的无效，故而驳回申请人的申请。（It follows from the above that the Commission has sufficiently defined the framework for its examination in the opening decision and, in so doing, has enabled the applicant to provide it with all relevant information on the facts and the legal classification of those facts, which are decisive in the contested decision. It also follows from this that, contrary to the applicant’s contention, it is not established that, if the Commission had allowed the applicant to submit further observations due to the exchanges with the Republic of Poland which took place after the opening decision, that could have had an effect on the legal analysis contained in the contested decision, so that such an omission is not such as to lead to the annulment of the contested decision.）。
三、评述
本案中，虽然申请人适用1999年而不是2004年的流量和收入预测这一点本身是可疑的，但是申请人与1997年即获得特许经营权，而在《特许权协议》2005年的附件6则是具体处理这个问题的赔偿，就一般理解而言申请人应当受到补偿。然而，欧盟委员会于2017年的Decision (EU) 2018/556将这种补偿定性为非法的国家援助，但是在指定该决议的时候欧盟委员会并未让申请人充分参与进该规则的制定程序即对申请人的获偿权进行了处分，而欧盟法院认为该作法合法，理由是其区分司法程序和本案的欧盟行政程序，认定本案为欧盟行政程序，因此欧盟和有关成员国为适格当事人，而申请人仅仅是利害关系方。此外。由于欧盟委员会在开启调查决定中已经充分定义了其审查框架以使得使申请人能够向其提供有关的关键信息，因此实质上即便允许当事人进一步充分参与程序，也不会导致结果上会有根本的不同。因此从这几方面结合来看，欧盟法院驳回了申请人的申请。
从本案中我们可以看出，一方面在投资争端过程中需要明确当地政府的行政法的构架，例如本案的这种欧盟的特殊情况，导致本案情形不被认为是违反正当程序，而本案若发生在其他国家和地区则可能有不同的结论。其次是即便欧盟这样的国际领先的司法区域在行政过程中也会存在或大或小的瑕疵，而欧盟的决定和本案的欧盟法院的裁决与之前申请人获得的仲裁裁决和波兰法院驳回撤裁申请的裁定直接起了冲突，可能导致实际上无法执行该仲裁裁决。因此，各国在签署BIT时，以及投资者在起草投资协议时，以及参与投资争议解决时，需要全盘认真考虑可能发生的种种情况做好预备。