2023年11月29日，英国上诉法院民事庭就Churchill v Merthyr Tydfil County Borough Council [2023] EWCA Civ 1416案作出判决，法院认为一审法官援引Halsey案驳回被告即议会的中止诉讼申请是错误的，Halsey案考虑的问题是是否应该对一名胜诉当事人实施费用制裁，理由是他拒绝参与ADR，而不是是否下令中止诉讼让当事人参与ADR。其次，法院结合国内案件、欧洲人权法院案件和欧盟法院（脱欧前）案件认为，法院可以中止诉讼或命令各方参与ADR程序，前提是该命令不损害索赔人获得公平审判的权利，是为了追求合法目标并且与实现这一合法目标相称。再次，法院认为决定是否暂停诉讼或命令各方参与ADR程序需要考虑诸多因素，包括但不限于ADR形式、案件的紧迫性和ADR造成的延迟的合理性、当事人的资源、谈判能力或水平是否存在重大不平衡、一方当事人不愿意参加的原因等。最后，法院认为尽管它有权中止诉讼或命令当事人参加ADR，但法院拒绝发布中止诉讼的命令，理由是由于自一审判决以来情况发生变化，这样做没有什么意义并且不会有任何收获。因此，综合上述理由，上诉法院驳回了议会中止法院诉讼程序的请求。

案件背景：

本案原告James Churchill于2015年购买了在9 Gellifaelog Terrace, Penydarren, Merthyr Tydfil, CF47 9HL的一处房产，本案被告梅西尔·泰菲尔县自治市议会（MERTHYR TYDFIL COUNTY BOROUGH COUNCIL）拥有房产东边的一块土地。原告声称，自2016年以来，议会的土地上长出了日本虎杖（Japanese knotweed）并蔓延到他的土地。2020年10月29日，原告向议会发送了索赔函，议会于2021年1月20日作出回应称，为什么原告不通过内部投诉程序（Corporate Complaints Procedure）解决，如果原告要诉诸于法院，议会将向法院申请中止程序。2021年7月，原告向法院提起诉讼，2022年2月15日，议会向法院申请中止诉讼，以便为替代性争议解决留出时间。地区法院法官于2022年5月12日驳回了中止申请，他认为法院无权发布这样的命令，因为如Dyson法官在Halsey v. Milton Keynes General NHS Trust [2004] EWCA Civ 576, [2004] 1 WLR 3002 (Halsey)案中所述的那样：“迫使不愿意将争端提交调解的各方将其争端提交调解，将对他们行使诉诸法院的权利施加障碍（to oblige truly unwilling parties to refer their disputes to mediation would be to impose an unacceptable obstruction on their right of access to the court）”。2022年8月4日，议会就此又提起上诉，理由为依据通用诉前行为规范的执业指引（Practice Direction-Pre-Action Conduct and Protocols），鼓励双方在诉前通过谈判或其他形式的替代性争议解决（alternative dispute resolution-ADR）促成和解从而避免诉讼，如果一方不合理地拒绝使用ADR或者根本不作回应，法院可以裁定没有遵守通用诉前行为规范的执业指引，并中止诉讼程序。

法院认定：

问题1：法官依据Halsey案驳回议会的中止诉讼申请是正确的吗？

首先，需要了解Halsey案中所涉及的争议，Halsey根据1976年《致命事故法》提出索赔，索赔没有成功并要承担费用，索赔人对费用令提出上诉，理由是被告拒绝调解索赔的邀请，被告应承担费用。在Halsey案中，Dyson法官需要考虑的问题是，是否要让胜诉的被告承担费用，因为其拒绝参与调解，Dyson法官认为法院应该以拒绝参与ADR为由让一名胜诉当事人承担费用。

上诉法院认为Dyson法官在Halsey案的论述不是导致该案件裁决的“必要推理”的一部分，因此不具有约束力。Halsey案考虑的问题是是否应该对一名胜诉当事人实施费用制裁，理由是他拒绝参与ADR——而不是是否下令中止诉讼让当事人参与ADR。而且，从Halsey案还可以看出，Dyson法官是鼓励使用ADR的。然而，一审法院法官最初援引Halsey案的原则进行判决，反对强迫各方参与ADR。此外，上诉法院澄清说，虽然Halsey的原则仍然有影响力，但它们不是司法自由裁量权的束缚，而且一审法官引用的部分不是导致该案判决的必要推理的部分，只是附带部分，这意味着法官不受引用部分的约束，一审法官援引Halsey案驳回议会的中止诉讼申请是错误的。

问题2：法院是否可以合法中止诉讼或命令各方参与ADR？

由于Dyson法官的论述不具有约束力，法院可以自由考虑法院实际上是否有权暂停诉讼或命令各方参与ADR。这个问题的核心问题是，依据《欧洲人权公约》第6条，这样的命令是否会违背诉讼当事人在合理时间内获得公平和公开听证会的权利。

国内规定：《1998年民事诉讼规则》1.4（1）条规定，法院必须“通过积极管理案件来进一步实现覆盖目标（overriding objective）”。1.4(2)(e)条解释说，积极的案件管理包括“如果法院认为适当并促进使用此类程序，则鼓励各方使用ADR程序”。 3.1（4）条中明确表示，在发出指示时，法院将考虑一方是否遵守了通用诉前行为规范的执业指引和任何相关的诉讼前协议。3.1（5）条规定，如果一方没有充分理由、未能遵守通用诉前行为规范的执业指引或相关的诉讼前协议，法院可以命令其向法院承担费用。26.5（1）条允许一方在提交代理意见时书面请求中止程序，使各方试图通过ADR或其他方式解决案件。CPR 26.5（3）条还允许法院中止诉讼，即使当事人没有要求，如果法院认为这种中止是合适的。

欧洲人权法院：在考虑了Deweer v. Belgium (1980) 2 EHRR 439 (Deweer)案、Ashingdane v. United Kingdom (1985) 7 EHRR 528 (Ashingdane)案、Tolstoy Miloslavsky v. United Kingdom (1995) 20 EHRR 442 (Miloslavsky)案、Z and others v. United Kingdom (2002) 34 EHRR 3 (Z and others)案、Momcilovic v. Croatia (2019) 69 EHRR 14 (Momcilovic)案后，上诉法院得出中止诉讼以提交和解程序并不影响申请人损害赔偿申请，虽然会中止一段时间但是这几个月的延迟并没有造成实际的偏见或损害。

欧盟法院（脱欧前）案件：在Alassini v. Telecom Italia SpA (Joined Cases C-317/08, C-301/08, C-319/08 and C-320/08) [2010] 3 CMLR 17 (Alassini)案中，欧盟法院法官认为在强制尝试解决争端之前不能提起法院诉讼的意大利国内条款不会违反了有效司法保护、等效性和有效性的欧洲法律原则；在Menini v. Banco Popolare Società Cooperativa [2018] CMLR 15 (Menini)案中，欧盟法院法官认为：“重要的不是调解制度是强制性的还是可选的，而是各方诉诸司法制度的权利得到维护的事实。...成员国可以自由选择他们认为适当的手段，以确保诉诸司法系统不受阻碍。首先，ADR程序的结果对各方没有约束力，其次，在此类程序期间时效期限不会到期，除其他外，这两种手段是实现这一目标的适当手段。... [调解指令]第12条规定，成员国应确保为解决争端而诉诸ADR程序的各方随后不会因诉讼期间时效期届满而阻止其启动司法程序。...因此，要求调解程序作为法院诉讼可受理的条件，可以证明符合有效司法保护原则，前提是该程序不会导致对各方具有约束力的决定，不会为提起诉讼的目的造成重大延误，暂停索赔的时限期，并且不会给各方带来成本或引起非常低的成本，可以在紧急情况下采取临时措施”。

在考虑了三个相关的权威裁判要旨来源，即国内、欧洲人权法院案件和欧盟法院（脱欧前）的案件后，上诉法院确定，这三个权威裁判要旨虽然基于不同的角度，但在很大程度上是一致的。法院有权中止诉讼或命令各方参与ADR程序，前提是该命令，不损害索赔人获得公平审判的权利，是为了追求合法目标，与实现这一合法目标相称。

问题3：法院应如何决定是否暂停诉讼或命令各方参与ADR程序？

一般来说，调解、早期中立评估和其他ADR手段比法院诉讼更便宜、更快。法院是否应该命令或促进特定案件中任何特定ADR程序，这是法院的自由裁量权问题，需要考虑很多因素。

律师委员会提出，以下因素与法院行使自由裁量权有关：（1）正在考虑的ADR形式，（2）各方是否得到法律建议（3）如果没有此类建议，ADR是否可能有效或适当，（4）是否向各方明确，如果他们不解决，他们可以自由提出索赔或辩护，（5）案件的紧迫性和ADR造成的延迟的合理性，（6）该延迟是否会损害索赔或导致或加剧任何问题，（7）ADR的成本，无论是从绝对值来看，还是相对于当事人的资源和索赔的价值，（8）通过ADR解决索赔是否有任何现实的前景，（9）当事人的资源、谈判能力或水平是否存在重大不平衡，（10）一方不愿调解的原因：例如，如果最近已经对ADR进行了一次失败的尝试，以及（11）制裁的合理性和相称性，如果一方面对法院的命令时拒绝ADR。

本案原告认为，本案的内部投诉程序是对诉诸法院的权利的不合理的阻碍，因为（1）没有中立的第三方，索赔由议会自己的日本虎杖部门的经理处理，（2）索赔人无法获得法律建议，（3）其运作没有固定的书面程序，（4）它没有法定支持，（5）这是一个没有固定时间表的过程，可能需要公开结束的时间，（6）法院诉讼时效期没有在此过程中暂停，（7）没有支付索赔人费用的规定，以及（8）除了根除日本虎杖外，没有明确规定允许支付赔偿。

上诉法院认为，法院暂停诉讼或命令各方参与ADR前提是该命令不损害索赔人进行司法听证会的权利，并且与实现公平、快速和合理地解决争议的目标相称。律师委员会和本案原告提交因素可能需要纳入考虑范围。

问题4：法官是否应该批准议会暂停这些程序的申请，以允许原告根据议会的内部投诉程序提出投诉？

上诉法院认为，尽管它有权这样做，但拒绝发布中止诉讼的命令，理由是由于自一审判决以来情况发生变化，这样做没有什么意义并且不会有任何收获。原告拒绝允许议会处理他花园里的日本虎杖，他有权向法院寻求赔偿和费用。议会的内部投诉程序是对议会向议会纳税人提供的服务进行投诉，而不是对议会作为邻居的私法索赔。最后，虽然议会认为其内部投诉程序至关重要，但相邻业主对议会提出的所有日本虎杖索赔的总价值非常高，对于这种争端来说，内部投诉程序可能不是最合适的程序。

综合上述理由，上诉法院驳回了议会中止法院诉讼程序的请求。

总结与评析：

Alternative Dispute Resolution (ADR)替代性争议解决方式，是指争议各方同意寻求中立的第三方机构的协助，以解决纠纷的一种“非诉讼争议解决方式”。ADR主要是相对于常见的法庭诉讼救济方式而言的新型纠纷解决机制，具有更加简便迅捷、方式灵活、成本较低的优点。ADR起源于20世纪60年代的美国，其兴起并非因为法院有何过错，而是因为当事人和律师意识到通过诉讼解决法律纠纷日益变得昂贵、费时、无保密性；同样，法院面对激增的诉讼案件和司法资源严重不足的压力，也提倡当事人诉诸ADR，以疏减法院的案源。ADR有不同的实施形式，在美国民事案件中，常见的ADR有调解、仲裁、中立的事实发现、精简型审判、即决陪审团审判，以及聘请退休法官。毫无疑问，适当使用非法院的争议解决（ADR）通常会更高效和更节约成本地解决争端。

然而，超越了鼓励（如有必要，通过费用制裁）而强制性的将不情愿的一方推上谈判的做法一直以来都有很大的争议。从民事司法委员会2021年6月的强制性ADR报告得出了强制性ADR符合《欧洲人权公约》第6条的结论以来，并且结合本案的裁判要旨，使得这一争议的走向较为明确，即法院有权命令参加当事人ADR程序。然而，现在法院谨慎地行使这一自由裁量权，法官必须考虑该ADR是否是实现公平、快速和具有成本效益的争端解决方案。