案例概要：

确认仲裁协议效力的审查范围和仲裁协议的失效。申请人主张0616《补充协议》和0929《协议书》都约定“本协议”更为优先，即以诉讼方式替换并覆盖原来约定的仲裁方式，不再以仲裁方式进行管辖，请求法院确认仲裁条款无效。法院认为仲裁协议无效，是仲裁协议自始就没有法律效力。仲裁协议失效，则是指原本有效的仲裁协议因特定事由的发生而丧失法律效力，如双方通过书面协议明示放弃仲裁协议或者双方通过书面形式变更了纠纷解决方式。故法院裁定确认仲裁条款无效。

案例情况：

审理法院：北京市第四中级人民法院

案号：（2024）京04民特1425号

裁判日期：2024.12.26

发布日期：2024.12.31

申请人：某人民政府

被申请人：内蒙古某公司

案件背景：

某人民政府称，1、请求确认双方在2010年6月3日签订的《协议书》中约定的仲裁条款无效。2、本案诉讼费由内蒙古某公司承担。事实和理由：

内蒙古某公司向北京仲裁委员会（以下简称北仲）提交仲裁申请书，要求某人民政府承担支付土地一级开发成本、违约金、低于项目区域面积60%的土地收益补偿、律师费、仲裁费等各类费用，暂合计为1413235818.19元。该案已于2024年8月19日由北京仲裁委（以下简称北仲）受理，且某人民政府在2024年8月27日收到了北仲移交的《关于（2024）京仲案字第08521号仲裁案答辩通知》，答辩期为收到答辩通知之日起的十五日内。

由于内蒙古某公司并未全部向北仲披露或提交双方所签订的所有协议文件，双方后签订的协议已经对之前签订的争议管辖条款由北仲仲裁变更为通过诉讼方式解决，导致北仲错误地受理了该案。尽管某人民政府和内蒙古某公司在2010年6月3日签订了一份《协议书》（以下简称0603《协议书》），约定争议解决方式为向北仲申请仲裁解决，但是，在某人民政府、某区政府与内蒙古某公司于2014年6月16日签订的《关于三馆一湖代建工程及土地一级开发项目的补充协议》（以下简称0616《补充协议》），以及某区政府在2014年9月29日与内蒙古某公司签订的《协议书》（以下简称0929《协议书》）中，约定以共同选定的262亩土地（某区东山组团松林路以东、桃李路以南、柳林路以西、规划六街以北两块用地中的262亩）作为中心文化区的补足土地，在挂牌出让后支付内蒙古某公司的土地一级开发成本，并补足可出让土地使用权面积低于总面积60%的差额。以上条款，替换并覆盖了某人民政府和内蒙古某公司在0603《协议书》中关于支付土地一级开发成本、违约金、低于项目区域面积60%的土地收益补偿的内容。同时，0616《补充协议》和0929《协议书》都在第五条约定，“合同履行过程中，如发生纠纷，双方应协商解决，协商不成，通过诉讼解决”，以及都在第六条约定，“本协议有约定的执行本协议约定，本协议没有约定的，仍执行原协议的约定”。由此可见，0616《补充协议》和0929《协议书》都约定“本协议”更为优先，即以诉讼方式替换并覆盖原来约定的仲裁方式，不再以仲裁方式进行管辖。

内蒙古某公司拟通过仲裁主张的土地一级开发成本、违约金、低于项目区域面积60%的土地收益补偿，已在0616《补充协议》和0929《协议书》中做了新的安排，仲裁管辖方式也已经被两份协议约定的诉讼管辖方式所替代，原仲裁协议失效。北仲依据失效的仲裁协议受理案件，于法无据，应当予以撤销。

内蒙古某公司辩称：

一、某人民政府已经接受了北仲管辖，其又提起确认仲裁协议无效之诉目的是为了拖延仲裁进度。二、0603《协议书》中的仲裁条款合法有效，对双方具有约束力。三、0616《补充协议》以及0929《协议书》不是本次仲裁争议的范围。四、结合0616《补充协议》和0929《协议书》全文，其第五条约定的“合同”仅指该两合同本身，诉讼争议解决条款仅适用于0616《补充协议》和0929《协议书》本身。五、晚于0616《补充协议》和0929《协议书》签署的协议即2015年12月23日签署的《补充协议》（以下简称1223《补充协议》）仍约定适用0603《协议书》中的仲裁管辖。六、依据《中华人民共和国仲裁法》（以下简称仲裁法）第十七条、第十八条规定，实际上规定了四种仲裁条款无效的情形，本案中不存在任何一种情形构成了法定仲裁条款无效，并没有违反法律行政法规的相关规定，同时也并不构成《中华人民共和国民法典》相关规定中任何一种导致合同无效的情形。综上，请求法院驳回某人民政府的请求。

法院查明：

本案双方当事人及某区政府约定共同开发建设某市中心城都市景观功能核心区项目，该项目项下包括本案申请人、某区政府及政府相关部门、被申请人在内的各方主体共订立了以下九份协议：

第一份协议为2010年3月23日签订的《某市中心城都市景观功能核心区项目战略合作框架协议》，签约主体为某人民政府、某区政府（以下合称政府）与内蒙古某公司，双方约定各方合作开发建设规划面积为2.2平方公里的某市中心城都市景观功能核心区项目，先合作进行土地一级开发，由内蒙古某公司出资进行征地和拆迁安置，达到土地出让条件，以土地出让收入作为资金回收的来源，双方按照土地增值收益2：8比例分成，如果可出让土地使用权面积低于项目区域面积60％，政府将低于部分的土地净收益的80％按市场价格补偿给内蒙古某公司；后政府委托内蒙古某公司垫资代建“三馆一湖”项目，政府以该地块一级开发成本价格出让给内蒙古某公司同等价值的土地，作为代建投入的偿还。各方在此框架协议的基础上签订相关具体合作协议。该协议未约定争议解决方式。

第二份协议为2010年4月25日签订的《土地委托开发协议书》，签约主体为某市国有土地储备交易登记中心和内蒙古某公司，双方约定了内蒙古某公司受托进行项目土地一级开发的具体事宜。其中第十一条约定，双方就本协议的履行或终止发生争议，应当首先通过友好协商解决，如协商未达成一致，可向北仲申请仲裁解决。

第三份协议为2010年4月27日签订的《拆迁协议书》，签约主体为某区政府和内蒙古某公司，双方约定了项目土地拆迁及征收补偿等具体事宜。其中第九条约定，双方就本协议的履行或终止发生争议，应当首先通过友好协商解决，如协商未达成一致，可向北仲申请仲裁解决。

第四份协议为2010年6月3日签订的0603《协议书》，也是内蒙古某公司将案涉争议提交北仲仲裁的依据。签约主体为某人民政府和内蒙古某公司，双方对于委托土地一级开发所涉的手续报批、证照办理、成本决算方式及项目结算、开发收益分配等进行了具体约定。其中第七条第1款“争议解决方式”约定，“如双方就本协议的解释、履行或终止发生争议，双方应当首先通过友好协商解决。如协商未达成一致，可向北仲申请仲裁解决，仲裁裁决是终局的，对双方均有约束力”。

第五份协议为2010年6月3日签订的《工程代建协议书》，签约主体为某人民政府与内蒙古某公司，双方约定某人民政府委托内蒙古某公司在项目规划范围内代建“三馆一湖”项目，并约定了代建工程具体内容及工程款支付方式等。其中第五条第1款约定，争议协商不成的，“任何一方可向北仲申请仲裁裁决”。

第六份协议为2014年6月16日签订的0616《补充协议》，签约主体为政府与内蒙古某公司。该协议系鉴于双方就某市中心城都市景观功能核心区2.2平方公里土地一级开发项目和“三馆一湖”项目代建工程相关合作事宜已签订了前述五份协议，项目实施过程中出现了一系列困难和问题，经友好协商，就下一步合作补充达成的协议。该协议约定了“三馆一湖”项目代建工程事宜以及关于土地一级开发项目事宜，并约定了双方的违约责任。其中第五条“合同纠纷解决途径”约定，“合同履行过程中，如发生纠纷，双方应协商解决，协商不成通过诉讼解决”；其中第六条第（一）款约定，“本协议有约定的执行本协议的约定，本协议没有约定的，仍执行原协议的约定”。

第七份协议为2014年9月29日签订的0929《协议书》，签约主体为某区政府与内蒙古某公司。双方就0616《补充协议》项下在东山组团选定等面积土地补足事宜进行进一步约定。其中第五条“合同纠纷解决途径”约定，“合同履行过程中，如发生纠纷，双方应协商解决，协商不成通过诉讼解决。”

第八份协议为2014年12月11日签订的《合同条款变更协议》，签约主体为政府与内蒙古某公司。双方就“三馆一湖”代建工程款的支付进行变更约定。其中第二条约定，本协议是0616《补充协议》不可分割的组成部分，除变更内容外，其他条款仍执行0616《补充协议》的约定，对双方有约束力。该协议并未约定争议解决条款。

第九份协议为2015年12月23日签订的1223《补充协议》，签约主体为某区政府与内蒙古某公司。在该协议鉴于条款中，确认了双方以往签订的第一、二、三、四、六份协议，并明确按照0603《协议书》第三条第3款关于“政府应积极筹措资金在地块具备出让条件后的3个月内，支付给内蒙古某公司对应的土地一级开发成本”的约定，政府仅返还了土地开发成本3334万元，造成内蒙古某公司投入的巨额资金不能回收，故双方“在以上原协议基础上，就如何有效解决回迁安置矛盾、维护社会稳定等相关事宜签订本补充协议。”双方在该协议中对内蒙古某公司已累计投入的土地开发成本、政府已筹措投入土地开发项目中的资金进行了确认，并对土地开发成本全部收回后如何分配土地开发增值收益进行了变更约定。其中第四条约定，“如本补充协议与原合作协议条款有冲突，则以本补充协议条款为准。本补充协议没有约定的仍按照原合作协议约定执行”；其中第五条约定，“双方因合作协议及本协议等发生争议，由双方协商解决”。该协议对争议解决条款未有其他进一步约定。

上述协议的真实性双方均无异议。

2024年8月7日，内蒙古某公司作为申请人，以某人民政府为被申请人，依据0603《协议书》第七条第1款的仲裁条款向北仲申请仲裁。仲裁请求主要包括：（一）请求某人民政府支付截至2024年6月30日的土地一级开发成本415642656.54元；（二）请求某人民政府支付违约金；（三）请求某人民政府支付可出让土地使用权面积低于项目区域面积60%的土地收益补偿563115800元；（四）请求某人民政府支付内蒙古某公司因本案支出的律师费500000元及全部仲裁费。北仲已于2024年8月19日受理，案号为（2024）京仲字第08521号，现尚未开庭。

法院认定：

关于程序问题。仲裁法第二十条规定：“当事人对仲裁协议的效力有异议的，可以请求仲裁委员会作出决定或者请求人民法院作出裁定，一方请求仲裁委员会作出决定，另一方请求人民法院作出裁定的，由人民法院裁定。当事人对仲裁协议的效力有异议，应当在仲裁庭首次开庭前提出。”内蒙古某公司以某人民政府为被申请人，依0603《协议书》第七条第1款的仲裁条款向北仲申请仲裁，仲裁案件尚未开庭，某人民政府就前述仲裁条款提出异议，请求法院作出裁定，具有法律依据。内蒙古某公司辩某人民政府已经接受了北仲管辖，提起确认仲裁协议无效之诉目的系为拖延仲裁进度，缺乏事实与法律依据，对此不应采纳。

关于0603《协议书》第七条第1款的仲裁条款的效力问题。本院认为，0603《协议书》系双方真实意思表示，且不存在仲裁法第十七条、十八条规定的无效情形，应为合法有效。该协议系某人民政府与内蒙古某公司就案涉土地开发等事宜在已签订《合作框架协议》《土地委托开发协议书》《拆迁协议书》的基础上对未尽事宜达成的协议。而根据查明的事实，在该协议签订后，双方还就案涉土地开发事宜先后达成了《工程代建协议书》、0616《补充协议》、0929《协议书》、《合同条款变更协议》以及1223《补充协议》。其中，0616《补充协议》约定：鉴于双方就案涉土地一级开发项目和“三馆一湖”项目代建工程相关合作事宜已签订了5份协议，项目实施过程中出现了一系列困难和问题，经友好协商，就下一步合作补充达成协议。该协议第五条明确约定：“合同履行过程中，如发生纠纷，双方应协商解决，协商不成通过诉讼解决”；第六条第（一）项明确约定：“本协议有约定的执行本协议的约定，本协议没有约定的，仍执行原协议的约定”。根据前述约定，可以看出，0616《补充协议》系就案涉土地开发事宜已达成的全部协议的补充，该协议将双方合同履行的争议解决方式明确为通过诉讼解决，“合同”的范围应及于双方就案涉土地开发项目至此时达成的全部协议，包括0603《协议书》。基于此，0603《协议书》约定的“由向北仲申请仲裁解决”的争议解决方式已经由双方通过书面形式进行了变更，0603《协议书》的该条约定因此而失效。而双方此后达成的0929《协议书》《合同条款变更协议》以及1223《补充协议》亦未就争议解决方式再行变更。故双方因案涉土地开发事宜产生纠纷，不应再依据0603《协议书》“由向北仲申请仲裁解决”的约定解决争议。内蒙古某公司依据0603《协议书》申请仲裁，某人民政府对该协议提出异议，具有事实依据。

《全国法院涉外商事海事审判工作座谈会会议纪要》第九十条规定，当事人之间就仲裁协议是否成立、生效、失效以及是否约束特定当事人等产生争议，当事人申请人民法院予以确认，人民法院应当作为申请确认仲裁协议效力案件予以受理，并针对当事人的请求作出裁定。

当事人在对仲裁协议的效力存在争议的情况下，可以向人民法院提起申请确认仲裁协议效力之诉。确认仲裁协议效力之诉，本质上要解决的问题是仲裁协议是否有效成立并对当事人间的纠纷具有约束力，当事人之间的纠纷是否应当通过仲裁方式解决。一般而言，申请确认仲裁协议效力之诉案件中，当事人常见的请求主要包括申请确认仲裁协议有效和申请确认仲裁协议无效。但是，仲裁协议的成立是协议有效的前提条件，仲裁协议成立后不一定必然生效，仲裁协议生效后在特定事由发生后还可能失效。因此，申请确认仲裁协议效力之诉案件的范围不仅是当事人申请确认仲裁协议有效或者无效，还应包括仲裁协议是否成立、生效、失效及是否约束特定当事人等情形。

仲裁协议无效，是仲裁协议自始就没有法律效力。仲裁协议失效，则是指原本有效的仲裁协议因特定事由的发生而丧失法律效力，如双方通过书面协议明示放弃仲裁协议或者双方通过书面形式变更了纠纷解决方式。本案中，如前所述，0603《协议书》的争议解决条款并非自始没有法律效力，而是因双方达成0616《补充协议》将争议解决方式进行了变更而丧失法律效力。某人民政府在申请书中亦明确“原被告双方经过协商的方式对争议管辖问题进行变更，原协议约定的仲裁条款失效。”即当事人的申请实质亦是请求确认仲裁条款失效。

经向北京市高级人民法院报核后，依照《中华人民共和国仲裁法》第十六条、第二十条之规定，裁定如下：确认某人民政府与内蒙古某公司于2010年6月3日签订的《协议书》中约定的仲裁条款失效。

案例评析：

确认仲裁协议效力的审查范围和仲裁协议的失效。对于申请确认仲裁协议效力的审查范围，曾认为仅限于对仲裁协议效力本身的审查，不包括对仲裁协议成立与否的审查。如在（2017）粤01民特1328号民事裁定书中，广州市中级人民法院认为“本案中，郑靖虽然向本院提出仲裁协议效力异议申请，但其申请事项是确认其与被申请人成志辉之间就成志辉申请仲裁的事项并未达成仲裁协议，该申请不属于法院对仲裁协议效力异议案件的审查范围，故对其申请应予驳回”。（2019）最高法民特1号民事裁定书对此进行回应，指出“运裕公司在中苑城公司申请仲裁后，以仲裁条款未成立为由，向人民法院申请确认双方之间不存在有效的仲裁条款。虽然这不同于要求确认仲裁协议无效，但是仲裁协议是否存在与是否有效同样直接影响到纠纷解决方式，同样属于需要解决的先决问题，因而要求确认当事人之间不存在仲裁协议也属于广义的对仲裁协议效力的异议”。该案例随后成为196号指导性案例，裁判要点指出“当事人以仲裁条款未成立为由请求确认仲裁协议不存在的，人民法院应当按照申请确认仲裁协议效力案件予以审查”。

《全国法院涉外商事海事审判工作座谈会会议纪要》第90点最终要求，“当事人之间就仲裁协议是否成立、生效、失效以及是否约束特定当事人等产生争议，当事人申请人民法院予以确认，人民法院应当作为申请确认仲裁协议效力案件予以受理，并针对当事人的请求作出裁定”。本案例中，法院亦强调“申请确认仲裁协议效力之诉案件的范围不仅是当事人申请确认仲裁协议有效或者无效，还应包括仲裁协议是否成立、生效、失效及是否约束特定当事人等情形”。存疑的是，如何界定仲裁协议“失效”？法院认为，“仲裁协议失效，则是指原本有效的仲裁协议因特定事由的发生而丧失法律效力，如双方通过书面协议明示放弃仲裁协议或者双方通过书面形式变更了纠纷解决方式”。这一观点与相关《理解与适用》，基本一致。一般而言，合同变更，不同于合同更新，其同一性并未改变。在此情形下，如何理解仲裁协议的“失效”，值得进一步讨论。