案例概要：
2021年12月21日，欧洲法院就Bank Melli Iran v. Telekom Deutschland GmbH案作出判决。法院就1996年《免受第三国立法及由此产生行动之域外适用影响的保护法案》（EC Regulation No. 2271/96，下称“《阻断条例》”）的触发条件、举证责任分配、是否允许外国实体基于阻断法挑战欧盟企业等重要问题上进行了明确。
案件背景：
2018年5月，美国单方面退出伊朗核协议，加强了对伊朗的初级和次级制裁。这些单边经济制裁直接或间接地适用于第三国，给欧盟造成了重大不利影响。在这种背景下，欧盟于2018年8月对1996年《阻断条例》进行了更新，将美国对伊朗的经济制裁规则纳入条例附件的法律清单，以抵制这些制裁在欧盟的域外适用效果。《阻断条例》第５ 条第１ 款是其核心条款，明令禁止欧盟阻断法适用对象“主动或故意疏忽地、直接或通过子公司或其他中间人间接遵守任何基于附件所列外国法律或由这些法律所产生的、包括外国法院的要求在内的任何要求或禁令”（No person referred to in Article 11 shall comply, whether directly or through a subsidiary or other intermediary person, actively or by deliberate omission, with any requirement or prohibition, including requests of foreign courts, based on or resulting, directly or indirectly, from the laws specified in the Annex or from actions based thereon or resulting therefrom）。
2018年11月，美国再次向伊朗施加二级制裁，这些制裁涉及到美国财政部海外资产办公室（OFAC）的特别指定国民（SDN）清单，其中伊朗最大的国有银行Melli银行在名单之列，这意味着与该银行进行交易的第三国实体可能受到美国次级制裁。Melli银行在德国设有分支机构，其与德国电信签订了若干电信服务合同。这些服务对于Melli银行在德国的通信是至关重要的，否则其不能开展在德国的商业活动。2018年11月16日，德国电信告知Melli银行立即终止双方之间签订的尚未到期的所有合同。
法院认定：
（一）汉堡地区法院认定
Melli银行就合同终止向德国法院提起了一系列的临时程序，其中汉堡地区法院在2018年11月28日命令德国电信履行合同至正常解除的通知届满之日，即在2019年1月25日至2021年1月7日之间。2018年12月11日，德国电信再次告知Melli银行尽可能最早地解除所有合同，但并未提供解除理由。Melli银行再次向汉堡地区法院请求判令德国电信继续提供所有合同下的电话和网络连接服务。法院命令德国电信履行法院程序涉及的合同至正常解除的通知届满之日，但驳回了其它合同下的要求。法院认为德国电信对这些合同的正常解除是符合《阻断条例》第5条的。
（二）汉堡高等地方法院认定
Melli银行就地区法院的判决向汉堡高等地方法院提起上诉，主张法院程序下的合同终止违反了《阻断条例》第5条。Melli银行主张德国电信终止合同的唯一理由是履行美国的次级制裁。上诉法院认为，次级制裁本身足以导致《阻断条例》第5条第1款进行适用，但出于与第三方国家的制裁没有任何特定联系的纯经济原因的合同终止并不违反《阻断条例》第5条第1款。相应的，德国电信需要就其程序下合同的终止给出理由，并在必要的时候证明终止这些合同的理由并不是出于害怕对其在美国市场的负面影响。
上诉法院还认为，根据德国《民法典》第134条（Any legal act contrary to a statutory prohibition shall be void except as otherwise provided by law），违反《阻断条例》第5条1款的合同终止是没有法律效力的。考虑到德国电信的经济损失风险，即其有将近一半的营业额来自在美国的业务，要求其继续履行与Melli银行签订的合同将违背《阻断条例》第9条下的相称性原则（principle of proportionality）。
上诉法院指出，根据其序言，《阻断条例》旨在保护欧盟的经济主体。但不管是条例第6条下的追偿索赔还是条例第5条第2款下的授权遵守制裁，其均不足以对经济损失风险进行补偿。考虑到条例的目的是防止次级制裁对欧盟经济主体进行适用，对遵守制裁的授权应当是相当严格的，因此经济损失风险本身经不足以获得这样的授权。
基于以上情形，上诉法院提出这样的疑问，即在存在美国市场的巨大经济损失风险的情况下，《阻断条例》下有关与贸易伙伴终止合作的一般禁止（general prohibition on an undertaking separating from a trading partner）是否与《欧盟基本权利宪章》（下称“《宪章》”）第16条下的营业自由和第52条下的相称性原则相符合？上诉法院请求欧洲法院就如下问题作出先行裁决：
1、《阻断条例》第5条是否仅适用于美国对欧盟经济主体直接或间接出具行政或司法命令的情形，还是其可以适用于欧盟经济体的行动旨在遵守次级制裁（即使不存在这样的命令）的情形？
Does the first paragraph of Article 5 of Regulation No 2271/96 only apply where the United States issues an administrative or judicial order directly or indirectly against an EU economic operator, within the meaning of Article 11 of that regulation, or does it suffice for that article to apply that the action of the EU economic operator seeks to comply with secondary sanctions, even in the absence of such an order?
2、如果第一个问题的第二种情形适用，《阻断条例》第5条1款是否排除了对国内法作出这样的解释，即作出终止合同通知的当事人可以终止与SDN清单下的合同当事人的任何持续性的义务，而无需证明终止的原因并非是为履行这些制裁？
If the answer to the first question is that the second alternative applies, does the first paragraph of Article 5 of Regulation No 2271/96 preclude the interpretation of national law as meaning that the party giving notice of termination may terminate any continuing obligation with a contracting party included in [the SDN list] held by the US Office of Foreign Assets Control, and thus announce a termination owing to wishing to comply with sanctions [imposed by the United States …], – without having to show and prove in civil proceedings that the reason for termination was not in any event a wish to comply with those sanctions?
3、如果第二个问题是肯定的，违反《阻断条例》第5条1款的一般终止是否必须被视为是无效的，还是说该条例的目的同样可以通过缴纳罚金之类的其它惩罚措施实现？
If the second question is answered in the affirmative, must ordinary termination in breach of the first paragraph of Article 5 of Regulation No 2271/96 necessarily be regarded as ineffective or can the purpose of the regulation be satisfied through other penalties, such as a fine?
4、如果第三个问题的第一种情形适用，在考虑到《宪章》第16条、52条以及根据《阻断条例》第5条2款可能给与豁免的情形下，其是否仍然适用于与SDN清单下的合同当事人维持商业关系将造成欧盟经济主体在美国市场的巨大经济损失的情形
If the answer to the third question is that the first alternative applies, having regard to Articles 16 and 52 of [the Charter], on the one hand, and the possibility of granting an exemption under the second paragraph of Article 5 of Regulation No 2271/96, on the other, does that apply even where maintaining the business relationship with the listed contracting party would expose the EU operator to considerable economic losses on the US market (in this case: 50% of group turnover)?’
（三）欧洲法院的认定
（1）关于第一个先行裁决问题
欧洲法院强调，根据确立的判例法，在解释欧盟法条款时有必要不仅仅考虑其用语，还应当考虑其整理内容和立法目的。根据《阻断条例》第5条第1款，该款禁止任何第11条下的个人遵守“任何基于附件所列外国法律或由这些法律所产生的、包括外国法院的要求在内的任何要求或禁令”。
法院认为，“任何要求或禁止”以及“包括”表明该条款的范围是宽泛的，其同样适用于不存在行政或司法的命令或指令的情形。法院还认为该解释同样符合《阻断条例》的立法目的，其包括维护确立的法律秩序、欧盟利益，以及自然人或法人行使《欧盟运行条约》下的资本在成员国和第三国之间自由流通的权利。如果《阻断条例》第5条下的制裁仅限于第三国通过的行政或司法命令，该条例将无法抵销这些第三国法律的影响以及有效实现条例的目的。
法院最终认为，对第一个问题的回答是，《阻断条例》第5条第1款必须解释为禁止该条例第11条所述人员遵守附件具体列明的法律中规定的要求或禁止，即使不存在该第三国的行政或司法当局发布的指示遵守的命令（Having regard to the foregoing, the answer to the first question is that the first paragraph of Article 5 of Regulation No 2271/96 must be interpreted as prohibiting persons referred to in Article 11 of that regulation from complying with the requirements or prohibitions laid down in the laws specified in the annex, even in the absence of an order directing compliance issued by the administrative or judicial authorities of the third countries which adopted those laws.）。
（2）关于第二个先行裁决问题
Melli银行主张德国电信在未提供理由下的合同终止违反了《阻断条例》第5条第1款。法院指出，根据确立的判例法，成员国法院有义务在其管辖权范围内适用包括《阻断条例》在内的欧盟法，以确认其产生充分的效力。根据《欧洲联盟运行条约》第288条2款，条例具有普遍适用性且直接适用于所有成员国。因此，成员国有义务在民事程序中保证履行《阻断条例》第5条1段下的义务。
法院指出，《阻断条例》第5条第1款的禁止性规定的原因是，第11条下的主体在进行包括中止合同在内的商业活动时，会赋予《阻断条例》附件下的法律以域外效力，而该域外效力正是条例所寻求抵销的。可以减损这一禁令的唯一情形由第5条2款进行了规定。
法院指出，《阻断条例》第5条1款或其他条款均未明确表明第11条下的主体是否有义务就终止与SDN清单下主体签订的商业合同给出理由。在这种情况下，《阻断条例》第5条1款应当是未排除国内法赋予第11条下的主体在未给出理由的情况下终止前述合同。
（3）关于第三、四个先行裁决问题
法院认为有必要将第三、第四个问题一起进行考察。法院指出，包括《阻断条例》在内的欧盟法律必须在基本权利背景下进行解读。而根据确立的判例法，这些基本权利构成一般法律原则整体的一部分。《阻断条例》第9条规定，成员国对违反条例相关条款的制裁必须是有效的、成比例的和有劝阻性的（effective, proportional and dissuasive）。鉴于在欧盟层面没有关于制裁的统一规定，成员国有权选择其认为适当的惩罚，但必须符合欧盟法及其基本原则，其中包括基本权利和自由。
根据德国《民法典》第134条，本案合同的终止行为是无效的。然而，该无效导致了对《宪章》第16条下的开展商业的自由的限制。《宪章》第16条提供的保护涵盖了进行经济或商业活动的自由，合同自由和自由竞争等。但法院指出，第16条的规定进行商业的自由根据欧盟法和国家法律与实践得到承认，因此该自由可以受到公权力的很大范围的介入，为公共利益而限制经济活动的行使。而根据第52.1款，任何对《宪章》下的权利和自由之行使的限制必须是依据法律，尊重这些权利和自由的核心，符合比例原则，并且是必要的且符合欧盟承认的基本利益目标或者保护其他人权利与自由的需要。
法院认为，因违反《阻断条例》第5条第1款的禁止性规定而被撤销的合同终止带来的对商业自由的限制在原则上对抵销条例附件法律的影响是有必要的（In that regard, the limitation on the freedom to conduct a business resulting from the possible annulment of the termination of a contract contrary to the prohibition laid down in the first paragraph of Article 5 of Regulation No 2271/96, would appear, in principle, to be necessary in order to counteract the effects of the laws specified in the annex, thereby protecting the established legal order and the interests of the European Union in general.）
（4）法院的最终认定
《阻断条例》第5条第1款必须被解释为禁止第11条下的主体遵守条例附件所列法律中规定的要求或禁止，即使不存在该第三方国家的行政或司法机关发布命令的情形（The first paragraph of Article 5 ... must be interpreted as prohibiting persons referred to in Article 11 of Regulation No 2271/96, as amended, from complying with the requirements or prohibitions laid down in the laws specified in the annex to that regulation, even in the absence of an order directing compliance issued by the administrative or judicial authorities of the third countries which adopted those laws.）
《阻断条例》第5条第1款必须被解释为未排除第11条下的主体在未获得第5条第2款之授权时，在未给出理由的情况下终止与SDN清单下的主体签订的合同（The first paragraph of Article 5 ... must be interpreted as not precluding a person referred to in Article 11 of that regulation, as amended, who does not have an authorisation within the meaning of the second paragraph of Article 5 of that regulation, as amended, from terminating contracts concluded with a person on the Specially Designated Nationals and Blocked Persons List, without providing reasons for that termination.）
有必要在追求那些因违反《阻断条例》第5条第1款的禁止而终止合同所服务的目标，以及有关主体因不能终止与SDN清单下的主体签订的合同而可能遭受经济损失的可能性、该损失的程度之间取得平衡（In that assessment of proportionality, it is necessary to weigh in the balance the pursuit of those objectives served by the annulment of the termination of a contract effected in breach of the prohibition laid down in the first paragraph of Article 5 of that regulation, as amended, and the probability that the person concerned may be exposed to economic loss, as well as the extent of that loss, if that person cannot terminate his or her commercial relationship with a person included in the list of persons covered by the secondary sanctions at issue resulting from the laws specified in the annex to that regulation, as amended.）
总结与评析：
2019年，面对美国不断升级的次级制裁威胁，欧洲对外关系领域的重要智库欧洲对外关系委员会（ECFR）发布了《应对次级制裁的挑战》报告，反思了欧洲的做法并指出，欧盟成员国对美国制裁的反应是“消极和碎片式的”，《阻断条例》也因为“缺乏引人注目的执法案例而受到影响”。欧洲法院在本案中对《阻断条例》第5条下的“禁止遵守”义务进行了解释，在极力抵销美国次级制裁的影响与维护欧盟企业的利益之间进行了一个权衡，这一选择将有可能给欧盟企业带来深远影响。