英国政府关于瓜伊多为委内瑞拉临时总统的声明将影响马杜罗政府黄金储备提取与

仲裁程序代表权

2021年12月20日，在“Maduro Board” of the Central Bank of Venezuela (Respondent/Cross-Appellant) v “Guaidó Board” of the Central Bank of Venezuela (Appellant/Cross Respondent) [2021] UKSC 57一案中，英国最高法院作出判决，依据“一个声音原则”，法院将接受政府声明，承认“瓜伊多”为委内瑞拉的临时总统。此外，依据国家行为学说，英国法院将不会对外国在其领土内发布的法令、人事委任等行政行为提出质疑并进行审查，但对于外国国内针对上述法令等行政行为的相应效力判决应依据国际私法的国内规则以及法院地的公共政策审查其对于本国的效力。

一、背景介绍

本案发生于委内瑞拉内部政治危机局势的背景之下。2018 年 5 月，委内瑞拉进行总统选举，现任总统马杜罗 (Maduro)声称在选举中获胜。英国政府认为这次选举存在严重缺陷。 随后马杜罗任命了BVC的总裁（马杜罗委员会）。

2019年 1 月 15 日，委内瑞拉国民议会(2015年选举产生，反对派控制) 宣布其议长瓜伊多（Guaidó）先生为委内瑞拉临时总统，并在宪法的框架下行使权力，并在宪法的框架下行使权力。

2019年1月26日,英国与欧盟国家一起要求马杜罗在8天内重新举行总统大选,否则将承认瓜伊多为临时总统。

2019 年 2 月 4 日，时任英国外交大臣宣布，英国承认瓜伊多先生为“委内瑞拉宪法规定的临时总统，直至重新举行具有公信力的总统选举”。

2019年7月到2020年5月期间，瓜伊多先生先后颁布第“第8号法令”、“第10号法令”以及相关决议，设立BVC委员会（即瓜伊多委员会）以及相关组成人员，依据上述法令，瓜伊多委员会有权代表BVC行事且BVC的国外资产仅能由瓜伊多委员会管理。

2020年12月6日，委内瑞拉举行了国民议会选举。瓜伊多先生没有参加此次选举。理由是他们认为该次选举的条件缺乏公平与自由。

2020年12月7日，英国外交、联邦与发展办公室（“FCDO”）发布声明称12月6日举行的委内瑞拉国民议会选举既不自由也不公平，不符合国际公认的选举条件要求。英国承认2015年民主选举产生的国民议会，并承认瓜伊多为委内瑞拉的临时总统。英国认为恢复民主是解决委内瑞拉危机的重要步骤。

基于上述情况，委内瑞拉国内政治局势存有危机，存有“两个政府”，一是以马杜罗为总统的政府，另一个是由“瓜伊多”为临时总统的政府。

二、案件程序与争议

本案争议源自于委内瑞拉与德意志银行、英国银行之间的黄金纠纷。

1. 德意志银行（“DB”）

关于委内瑞拉与德意志银行（DB）之间的纠纷：委内瑞拉于2016年与DB签署抵押贷款协议，该黄金掉期协议适用英国法律，且有关争议交由伦敦国际仲裁院（LCIA）进行仲裁。协议约定，委内瑞拉以20吨黄金作抵押，向DB借款7.5亿美元。该协议因委内瑞拉没有及时支付利息于2019年终止，依据协议规定，在扣除利息等相关费用后，因黄金价格上涨等因素，DB应当退还委内瑞拉约1.2亿美元。

由于当时委内瑞拉存在两个政府，德意志银行接收到不同的接收指示。基于此，2019年5月13日，DB申请英国法院任命接管人（持有和管理与BCV之间的黄金掉期协议的收益），法院指定了接管人，DB将欠BCV的黄金互换合同的收益支付给法院指定的接管人，接管人代表BCV持有。

在2019年9月到10月期间，马杜罗与瓜伊多委员会均声称其有权代表BCV发出指示并有权参与由DB启动的仲裁程序。

2. 英国银行（“BOE”）

关于委内瑞拉与英国银行之间的纠纷：自2008年起，委内瑞拉政府将部分黄金储备存在英国银行，约有31吨，价值约18亿美元。委内瑞拉政府向英国银行提出要提取黄金，英国银行以不知道将黄金交由委内瑞拉哪个政府为理由，拒绝了马杜罗政府提取黄金的要求。2020年4月，委内瑞拉马杜罗政府再次要求提取黄金，用以供应委内瑞拉购买抗击新冠疫情所需的药品和食物等。英国银行再次拒绝了委内瑞拉的要求。

随后，BCV马杜罗委员会起诉英国银行非法扣留BCV保存在英国银行的31吨黄金。在该诉讼中，相关利益人员申请法院决定英国银行应当按照哪一政府的指示，就委内瑞拉的黄金储备进行处理。

3.争议焦点

法院就DB和BOE诉讼的问题进行审理，其核心争议主要聚焦于BCV银行的控制权以及仲裁程序的代理权归属，即马杜罗与瓜伊多分别任命的官员（委员会），哪一方有权代表BCV向本辖区内的金融机构发出指示（掌握控制权），并在伦敦国际仲裁法院（“LCIA”）仲裁中代表BCV进行仲裁。该争议的解决是英国银行与德意志银行案件仲裁程序继续进行的初步争议（The preliminary issues）。

法院将问题提炼为“承认”与“国家行为”两个方面：

第一个（“承认问题”），即承认外国国家政府首脑问题。（1）英国政府是承认马杜罗总统还是继续承认“临时总统“”瓜伊多先生，英国的承认是不是对国家元首和政府首脑的同时确认？基于“一个声音原则” （one voice principle），在诉讼中，这种承认是否具有决定性？

第二个（“国家行为”），基于承认问题的结果，法院是否可以依据相关法律审查过渡法规、颁布法令、委任检察官以及中央银行临时委员会的有效性以及合法性？(the foreign act of state doctrine)那么 (1)“一个声音原则”是否已经排除了对该类事项有效性的审查？（2）这类事项是否属于国家行为或不可由法院审理？（3）法院对此类问题是否具有管辖权或者法院是否应当将其作为司法弃权事项拒绝审理？

瓜伊多委员会主张：依据“一个声音原则”和国家行为理论，英国法院必须认定瓜伊多委员会有权代表BCV。

理由如下：（1）英国政府已声明瓜伊多为委内瑞拉的临时总统。（2）瓜伊多先生作为总统有权委任BCV临时委员会。（3）这些人事委任等均为瓜伊多先生作为临时总统在行使其行政权力，依据外国国家行为理论，法院必须认为上述行政行为有效。

马杜罗委员会主张：尽管英国政府声明是明确的，但这仅是对瓜伊多作为临时总统的承认，至少继续明示或暗示马杜罗作为事实总统的可能性，英国没有任何声明撤销对马杜罗先生作为委内瑞拉总统的承认，包括其委任的外交人员，法院需要决定谁实际形式总统的权力。

4. 本案件涉及规则如下：

（1）一个声音原则：One voice principle

即一国内不能在同一件事情上出现两种声音，即司法部门一种说法，行政部门有另一种说法。

“one voice principle” which finds its classic formulation in the speech of Lord Atkin in The Government of the Republic of Spain v SS “Arantzazu Mendi”[1939] AC 256, 264:

“Our state cannot speak with two voices on such a matter, the judiciary saying one thing, the executive another. Our Sovereign has to decide whom he will recognise as a fellow sovereign in the family of states: and the relations of the foreign state with ours in the matter of state immunities must flow from that decision alone.”

（2）外国国家行为学说：The foreign act of state doctrine

国家行为学说是指法院在受理了案件后，对作为私人当事人或外国国家官员在该外国所作行为依据的外国国家在其自己领土上的行为，或在外国国家为当事人情形下，其在本国领土内所作行为的合法性，是否有权进行司法审查的问题。

The act of state doctrine concerns the question of whether the court, having entertained the case, has jurisdiction to review the legality of the acts of the foreign State in the foreign State as a private party or as an official of the foreign State in that foreign State. the question of whether the court, having taken up the case, has jurisdiction to review judicially the legality of the acts of the foreign State on its own territory, or, where the foreign State is a party, of acts done in its own territory.

三、法院意见

一、初审法院认为：

（1）“承认”问题。英国政府已经承认瓜伊多先生为委内瑞拉的临时总统。因此，必须遵守该声明。依据“一个声音原则”，该声明在诉讼程序中具有决定性。

（2）“国家行为”问题。法院不能审查诸如过渡法规、法令以及人事委任等行为的有效性与合宪性。“一个声音原则”已经排除了对该类事项有效性的审查，该类事项属于国家行为，案件标的具有豁免性，法院缺乏相应的管辖权。

因此，初审法院否认马杜罗委员会的请求。随后原法院准许马杜罗委员会就上述争议向上诉法院提出上诉。

二、上诉法院认为

（1）“承认问题”。上诉法院认为英国政府承认瓜伊多先生是法律上有权成为临时国家元首的人，但保留了暗示承认马杜罗先生实际上作为事实总统的可能性。即行使部分或全部国家元首的权力。上诉法院指出，在给予决定性答案之前，最好通过向外国联邦和发展办公室（“FCO”）提出进一步问题来确定，并为此将此将该事项发回商事法庭。

（2）“国家行为”问题。上诉法院认为，如果不向FCO寻求对该问题的澄清，或在没有澄清的情况下，确定英国政府是否继续通过必要的暗示承认马杜罗先生为委内瑞拉事实上的总统的事实，则无法回答国家行为问题。

由于问题没有获得真正解决，马杜罗政府与瓜伊多委员会均提出上诉，上诉法院不予准许。随后，最高法院先后批准了瓜伊多委员会和马杜罗委员会的上诉申请。

三、最高院部分确认上诉法院的判决。

（1）“承认问题”，基于英国宪法的规定，承认外国、政府和国家元首属于行政部门的事务范围。英国政府的声明是对瓜伊多先生作为委内瑞拉临时总统的明确承认。依据“一个声音原则”，该管辖区的法院将接受行政部门作出的承认声明。因此，不存在默示承认的问题，上诉法院对该问题的分析存在错误。

因此，该司法管辖区的法院必须接受英国政府的声明，即接受确定瓜伊多先生被英国政府承认为委内瑞拉的临时总统的声明。

（2）“国家行为问题”，在承认瓜伊多为临时总统的基础上，瓜伊多任命公职人员等行为是委内瑞拉国家的主权行为。瓜伊多委员会称，任命行为发生在委内瑞拉境内，根据委内瑞拉法律，这些行为在该司法管辖区的法院不可对其有效性提出质疑，根据英国法律，必须在不经调查的情况下视为有效。（依据“国家行为”学说）

法院主要讨论了“国家行为”的两个相关规则：

第一条（“规则 1”）是该国法院将承认并且不会质疑与在该国领土内发生或生效的任何行为有关的外国立法或其他法律的效力。

Rule 1:

the courts of this country will recognise and will not question the effect of a foreign state’s legislation or other laws in relation to any acts which take place or take effect within the territory of that state.

第二条（“规则 2”）是该国法院将承认且不会质疑外国行政部门的行为对在该国领土内发生或生效的任何行为的影响。

Rule 2:

courts of this country will recognise, and will not question, the effect of an act of a foreign state’s executive in relation to any acts which take place or take effect within the territory of that state.

国家行为学说在英国法律适用存在限制与例外情形。主要包括（1）域外例外：即在国家领土之外的行为。一般而言，国家行为必须在外国领土内发生，否则国家行为学说将无法适用；（2）违反法律或者公共政策：该理论不适用于违反明确确立的国际法规则或违反英国公共政策原则以及严重侵犯人权的外国国家行为。（3）司法行为，即司法行为不会被视为国家行为。（4）商业行为，如果外国的行为属于商业性质而非主权性质，则该学说不适用。等其他情形。

针对上述问题，最高法院认为：

依据国家行为理论，本辖区的法院不会质疑瓜伊多先生对 BCV 委员会的任命的有效性或合宪性。但仍然有必要考虑是否应在该司法管辖区内承认或赋予STJ 判决效力，以及在何种程度上承认或者赋予其效力。理由是，对国家议会提出质疑的 STJ 判决（委内瑞拉最高法院认定国家议会非法，承认马杜罗政府的合法性）的有效性不受国家行为学说的约束。因为国家行为学说的限制例外情形表明，外国的司法裁决不受国家行为原则的约束。

因此，英国法院决定是否承认或实施 STJ 判决将不适用国家行为学说。其判决效力等问题需发回商事法庭审理进行进一步审理。法庭需要考虑瓜伊多委员会针对STJ判决提出的正当程序缺乏公正性等理由，并对此作出裁决。

总 结

本案亮点为仲裁程序代理权的确定涉及国家政府承认以及国家行为审查问题。在当前的政治背景下，英国最高法院通过“一个声音”，也就是英国政府承认瓜伊多为委内瑞拉国家临时总统的原则，认为根据“国家行为原则”，英国法院将不会审查任命临时总统以及任命委员会的有效性与合宪性，作出承认瓜伊多委任的委员会的合法性，否认马杜罗委员会，但是此事关键是瓜伊多并没有参加随后的总统选举，最终当选总统仍然是马杜罗总统，并被委内瑞拉最高法院认可，但是却不被英国政府认可，导致马杜罗委员会无法代表BVC银行进行仲裁，并取回在英国存放的31吨黄金。

由于委内瑞拉最高法院有判决在先，也就是判决国民议会非法，国民议会的法令和任命等均为非法，也就是否认了瓜伊多任命自己为临时总统的合法性，因此，英国最高法院认为就委内瑞拉最高法院的判决及其效力是否可以得以承认进行重新审理。

本案无疑对于马杜罗政府黄金提取以及仲裁程序的代理有巨大的影响，马杜罗政府是否可以如愿以偿，我们将拭目以待。